中图分类号：F301.2；D035.5 文献标识码：A文章编号：1007-2101（2025）06-0046-12
一、问题的提出
公共政策所具有的权威性和普遍性的特征以及社会稳定所需要的有序发展，决定了公共政策应当保持一定的连续性和稳定性。1]然而，政策并不总是能够保持连续与稳定，政策间断被认为是政策变迁的重要形态。2]20世纪70年代以前，政策的外部环境一般被认为是稳定的，由Lindblom所支持的“渐进主义”模型将政策变迁看作是一个修正、微调的渐进调试的过程。[3]Polsby 则同样认为政策的变迁是政策部分调整与“增量修订”过程。4]但20世纪70年代之后政策环境的急剧变化引发了政策领域的重大变革，不断有公共政策表现出突变性或非渐进性特征，传统渐进主义模型此时遭到了诸多学者的批判，非渐进式变迁主义的研究成为了诸多学者研究的重点。Schlesing-ers提出了“交替循环"论，认为美国政策的变迁表现为在强调私人利益与重视公共利益间来回交替[5];金登提出了多源流模型，认为政策变迁是问题源流、政治源流、政策源流耦合的动态变化过程[6]；奥斯特罗姆从制度与公共政策之间的互动视角研究政策利益相关者的集体行动逻辑[7]；Weible等则认为政策子系统受到内部相对稳定的系统变量的影响以及系统外部事件的影响，二者共同推进了政策的变迁[8]。鲍姆加特纳和琼斯提出了间断均衡理论，旨在解释政策过程中稳定与变迁的交替机制。9]该理论将政策变迁进程中出现的渐进与间断形态进行融合解释，对于现实社会中政策的既具渐进性又具非渐进式变迁特征具有强大的解释力，因此该理论框架随后被广泛应用于财税政策等诸多领域。[10]
土地作为农村最大的资源和最重要的生产要素[11]，其使用政策的变迁呈现出典型的间断与均衡形态。改革开放后实施了家庭联产承包责任制，极大地扭转了过去种粮积极性不高的局面。12]但在后来的实践中，“增产不增收”现象出现，农民增收不足问题凸显，政府注意力转向增加农民收人问题。2005年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调通过特色农产品开发促进农民增收，要“按照国内外市场需求，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，推进‘一村一品’，实现增值增
收稿日期：2025-05-16
效”[13]。农村产业特色化发展被纳入国家战略，此后，2007年、2008年发布了进一步深化“一村一品”的配套支持政策。在此背景下，各地对特色农业发展重视程度逐步增加，一些地区大力发展果树经济林项目，还有一些地区规模化、产业化种植经济作物。农业部①自2010年起正式开始“一村一品"的推荐和认定工作，每年公布全国一村一品示范村镇名单，各地因地制宜发展起特色产业，农业增收渠道增加，收入水平得到了提高。然而，随着城镇化进程加速推进，大量耕地被城市用地挤占[14]，加之耕地“非农化"“非粮化"趋势进一步发展，耕地保护政策又成了政策议程设置的核心。2020年9月《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化"行为的通知》发布②，由此开启耕地“非粮化”治理的耕地保护工作。
从政策演进的角度来看，农地政策变迁进程呈现出间断与均衡形态特征。其中的演变机理需要解析政策变迁“为何发生”（触发机制）、“何以间断"（间断机理）以及“何以均衡”（均衡机理）等问题。为此，本文通过T市D镇农地使用从当初“稻田变藕塘”再由“藕塘改稻田”变迁情况的溯源及追踪调查，剖析农地使用政策“间断均衡”变迁机理。罗伯特·K.殷认为在案例研究中个案的选取应当具有典型性与启示性[15]，本案例的选取正符合个案选取的要求。第一，D镇从当初积极响应保障粮食供给大规模种植水稻，到后来积极落实特色农业政策进行“稻田改藕塘”尝试，再到开展防止耕地“非粮化”的“藕塘变稻田”整治行动，在农地政策演进中呈现出明显的政策间断与均衡特征，具有较强典型性。第二，其反映出的问题具有普遍性，与“退林还耕”到“退耕还林”等政策变迁类似，虽然具体表现形式不同，但反映的问题却是相同的，对于同类的问题研究具有启示意义。
二、理论基础与分析框架
（一）理论基础：间断均衡理论
间断均衡理论（punctuated equilibrium theory）是公共政策研究中的重要理论之一，由美国学者鲍姆加特纳和琼斯于20世纪90年代合著的《美国政治中的议程与不稳定性》[9]一书提出，用于解释政策过程兼具渐进性和非渐进性特征的现象。
该理论以政策议程设定理论为出发点，强调政策图景（PolicyImages）和政策场域（PolicyVenues）的互动，探讨了历史进程中长时期稳定、突然性剧变的政策变迁现象。他们认为，政策变迁并非持续渐进，而是由长期的稳定均衡与短期的剧烈变化交替构成。“我们将政策制定过程看作是一个平衡与均衡力量、不稳定和蔓延之间持续斗争的过程，前者由负反馈主导，后者由正反馈主导。”[16]因此，政策过程中所存在的稳定性和变迁性两种特征，与之对应的是政策均衡和政策间断两种状态。均衡是指政策变迁长期处于停滞状态，间断是指均衡状态被打破后遭遇的政策巨变。在均衡期，政策呈现渐进变迁的稳定特征；在间断期，政策则呈现短时失衡变化的非线性变迁状态。
影响政策间断均衡状态转换的核心要素包括：（1）政治垄断，指少数行动主体（如行政部门）主导政策制定，揭示政策制定过程中权力的集中与分配。政策初期由少数主体单一主导，后续因跨部门协作需求增强，垄断被打破。（2）政策因果，强调政策变化与外部事件的相互作用。（3）政策场域，即政策决策的制度化场所，反映政策制定的环境与影响因素。在均衡期，决策权集中于封闭的子系统（如特定部委）；在间断期，政策议题上升到更宏观的决策层（如中央政府），多方参与导致政策垄断格局瓦解。（4）制度摩擦，分析制度约束与政策变化的矛盾。制度阻力、负反馈、正面政策形象维持均衡变迁。（5）政策图景，即“一个政策是如何被理解和讨论的”[17]，它为政策存在提供了合法性基础，是政策行动的“观念结构”。一项政策可能会有多个维度的政策图景，其间存在竞争关系。当负面图景积累到阈值时，原有政策逻辑被颠覆。突发事件、注意力转移、正反馈、负面政策形象影响推动间断发生。各要素之间相互联系、相互作用。政策图景与政策场域两者之间存在着一定的联系，政策场域发生改变往往也会使政策图景的改变，反之亦然，政策图景的变化也会使政策场域进行调整。政策图景和政策场域发生变革，导致间断期出现，政策目标、工具或框架短期内发生重大调整。此外，政策垄断、政策崩溃与政策间断和政策均衡紧密相关。政策垄断是指由政策决策者所组成的相对封闭和集中的体系，其往往会阻碍其他参与者的进入，这样造成了政策变迁处于渐进变迁甚至政策固化状态[18]政策崩溃是与政策垄断相对应的，政策垄断并不会一直不变，而是当外部压力达到一定限度，并突破最高临界点时，具有垄断地位的原政策将会瓦解。换言之，政策垄断是可以被建构的，当然也可能出现崩溃。[19]
从决策的视角看，政策的间断均衡变迁源于决策者偏好的转变，以及注意力发生了转移。[20]公众对政策问题的注意力是有限的，而注意力转移通常源于焦点事件的发生和推动，这也意味着公众关注的实质是焦点事件背后特定的社会议题。政策决策者同样是有限理性的，而且存在着注意力瓶颈，需根据社会议题的重要性与紧迫性转移注意力。焦点事件是指短时间内能够引发公众、媒体和决策者等主体集中关注的重大事件，焦点事件往往是某一矛盾问题由量变到质变的集中爆发。注意力的转移与焦点事件之间存在着密切联系，往往焦点事件的发生能够引发注意力的转移。政策的垄断和崩溃都在特定的政策场域中发生，主要依赖于正负反馈作用机制。负反馈（neg-ativefeedback）是维持政策现状的力量，对于政策图景的稳定具有重要作用；正反馈（positive feed-back）则是推动政策变迁的力量，其对于政策图景的改变具有重要作用。2因此，正负反馈作用机制调节着政策的变迁，对于政策变迁进程起着或推动或阻碍的作用。政策输入转化为另一种政策输出的过程中，存在着政策转化的成本。这些成本包括了信息成本、认知成本、决策成本和交易成本[22]，构成了政策发生变迁所需支付的成本。制度摩擦随着政策转化成本的增加而增加，但并不会造成政策一直处于“僵局”，而是总体上政策输出表现为一定时期的持续。换言之，正反馈机制会加速政策进入间断期，负反馈机制则会促进政策渐进均衡，而制度摩擦则会缓和政策的变迁进程。
（二）政策间断均衡理论在我国运用的适用性
间断均衡理论源于西方，对西方国家的政策变迁具有较强解释力。间断均衡理论作为政策变迁的路径解释模型自引入公共管理领域便受到国外学者的广泛关注，并依此进行了大量实证研究，成为阐释西方国家政策变迁的有力工具。间断均衡理论在不同政治制度中得到有效检验[23]，在不同政策领域[24]、法律政策[25]、环境政策[26]、全球卫生[27]等领域，间断均衡理论均显现出较强的理论契合性及路径解释性。但该理论也面临着诸多挑战与批评。一方面，由于它一直处于演进和发展之中，其核心构成要素并没有形成共识，不同研究者关注其理论的层面不同；另一方面，该理论在因果机制上也存在一定的缺陷。[28]
在我国的本土化运用中，间断均衡理论存在明显的局限性。一是理论与现实的脱节。间断均衡模型的推导逻辑与我国政治实际存在较大差别。[29]间断均衡理论建立在西方政治体制和决策机制之上，强调政策图景、政策场域、政策垄断等概念。而中国政治体制具有运动型治理、顶层设计、自上而下决策等特征，与西方存在显著差异。该理论在解释中国政策变迁时，可能无法充分解释中国特有的政策动力机制。二是理论解释力的局限性。国内学者对间断均衡理论进行实证研究，在应急管理[30]、公共交通[31]、社会救助[29]等领域均有所涉及，但该理论对中国情境的适用性并不充分。三是理论适用范围的局限性。间断均衡理论在解释政策变迁中的“非线性”“突发性”“非渐进性”等方面具有较强解释力，但在解释中国政策变迁中的“渐进性”“稳定性”“制度性”等方面存在不足。例如，中国政策变迁中“制度性”“体制性”因素（如体制摩擦、制度惯性）未被充分纳入。
所以，间断均衡理论的运用需要做本土化的适应性修正。一方面，该理论在解释中国政策变迁中的“突发性”“非线性”“非渐进性”等方面仍具有较强解释力。通过“本土化修正”（如引入“注意力”“运动型治理”“制度摩擦”等概念）提升了理论的解释力。[32]另一方面，该理论在中国的适用性需结合中国政治体制、决策机制进行“本土化修正”或“中国化修正”。例如，引入“注意力”“运动型治理”“制度摩擦”等概念，以解释中国政策变迁中的“非线性”“突发性”“非渐进性”特征。[33]总之，间断均衡理论在解释中国政策变迁中的“非线性”“突发性”“非渐进性”等方面具有较强解释力，但其理论假设与现实情境存在脱节，需结合中国政治体制、决策机制进行“本土化修正”，以提升间断均衡理论在中国政策变迁研究中的解释力与适用性。
（三）分析框架
利用间断均衡理论在政策变迁方面的解释力，并根据政策现实进行中国情境的模型修正，重新梳理了一个新的逻辑解释框架（见图1），用以对“粮”与“非粮”的农地使用政策变迁机理进行探讨。分别从“为何发生”“何以间断”“何以均衡”三个层面，来分析政策变迁的触发机制、间断机理与均衡机理问题。
图1政策间断均衡式变迁的机理分析框架
在“为何发生”层面，焦点事件的推动和政府决策系统的回应是重要的触发机制。焦点事件是政策发生改变的重要推动力量，焦点事件的出现会暴露出潜在的社会问题，使得矛盾公开化和具体化，政策相关议题设置优先顺序也会因此改变，那些日常不被公众关注的问题可能会爆发式地进入人们视线。2]焦点事件同时能够发挥约束与激励作用，约束作用的结果是阻碍政策的大规模变迁进而维持政策的均衡，激励作用的结果是推动政策的变迁进而引发政策的间断。政策的变迁还与政府决策系统的特点有关，政府决策系统需及时回应焦点事件中的民众诉求，这是党和政府的重要职责。事实上，我国政府也逐渐鼓励民众积极参与重要决策过程，并对民众高度关注的公共议题予以有效及时的回应。但由于政策决策者存在注意力瓶颈，并不能对社会中所有议题进行同时回应，此外还存在有限理性的特点，这将引发政策图景之间的竞争。
在“何以间断”层面，分别从外部力量冲击与政策执行偏差两方面分析。外部力量借助焦点事件吸引政策制定者的注意力转向，当负面政策图景的积累在原有政策体系中占主导地位时，伴随着媒体的宣传和利益相关者的倡议，新的政策图景开始形成并吸引更多的行动者加入。[34]此外，政策执行偏差加速了政策的间断，政策执行出现偏差会导致政策目标与执行效果间的差距增大，政策效力将大大降低甚至出现“空转”。这也推动政策深层次反馈作用机制开始响应，加速决策理念发生转变及政策图景的变化，问题重新界定引发政策议程设置改变，对相关议题的优先顺序做出调整，最终政策垄断走向崩溃。
在“何以均衡”层面，分别从政策场域与制度摩擦两方面分析。我国农地使用政策场域中存在着中央、地方与社会反馈三层面的政策互动运行现象，这种“中央一地方—社会"稳定的政策运行，也成为政策均衡的重要基础。此外，制度摩擦阻碍了政策从均衡期转向间断期，这主要通过制度惯性与路径依赖实现。制度惯性是政策变迁中的“稳定器”[35]，这种“稳定器”效应与惯性本身特点有关，也即制度体系在受到外力冲击时，由于政策受众对政策的依赖惯性，政策状态并不会立刻改变，而是一段时间内持续原来状态。路径依赖则是长期政策理念固化的结果，从而降低对替代政策的探索意愿，政策受益者便会抵制变化。原政策主体和自标对象为保护自身利益将预先增加制度改革的阻碍，成为政策间断的壁垒。
三、研究案例：D镇农地稻田与藕塘的迭变
本文借助以上理论分析框架，以T市D镇农地“稻田与藕塘”迭变的案例，分析农地使用政策“间断均衡”变迁的机理。本部分重点介绍案例选取、资料来源与案例基本情况。
（一）案例选取与资料来源
本文采取个案研究方法，基于笔者团队前期深入田野调查，最终选取D镇农地从“稻田改藕塘”又从“藕塘改稻田”的迭变案例，其原因主要有三点：一是具有代表性，D镇属于传统农业大镇，D镇农地使用政策变化过程可以代表性体现我国农地政策演进；二是具有典型性，从被誉为种稻“示范村”到莲藕特色小镇，以及“非粮化”整治，D镇农地先后经历“稻田与藕塘”迭变的多次政策目标转化；三是具有目标案例的研究价值，D镇农地“稻田与藕塘”迭变很好地体现了农地使用政策演进，与“退林还耕”“退耕还林”政策变迁具有类似的研究价值，其变迁的机理值得进行进一步的研究。
为保证研究结论的稳健性，在案例资料搜集过程中，首先采取了“三角验证”的思路[36]。自2023年1月笔者在D镇田野调查以来，先后通过访谈、查阅该市地方志、检索历史及网络资料、梳理政策文本等途径溯源追踪该案例的情况；其次通过对相关利益主体的个人和部门人员走访调研，搜集非公开的具体信息及访谈资料；最后通过查阅已有研究、政府工作报告等公开资料，对案例资料进行补充验证。
（二）案例分析：农地使用政策“间断均衡”变迁
D镇农地使用政策变迁可以划分为几个时期，每个时期的政策图景、政策总目标侧重点不同。改革开放以来，农地使用政策“间断均衡”演进变迁如表1所示。
表1农地使用政策间断均衡式变迁
资料来源：作者根据资料自行整理。
1.均衡期：保障粮食供给（1978—2005年）。在此阶段，家庭联产承包责任制的实施激发了农民种粮的积极性，D镇抓住机遇大力发展水稻产业，依托其地理优势实现粮食连年增产。1985年，“统购统销”政策正式取消，国家不再对农村下达指令性收购计划。1998年开始，为促进粮食生产和流通，以“三项政策、一项改革”为核心内容的粮食流通体制改革得以开展，粮食收购渠道大大增多，粮食市场全面放开，D镇水稻产业实现规模化发展。自2004年起中央连续出台一号文件，在全国范围内先后实施了种粮农民直接补贴、农资综合补贴、农机购置补贴和农作物良种补贴等“四补贴"政策。2005年该市种粮面积大幅增加，全年粮食播种面积114.29万亩，全年粮食总产量35.92万吨，比上年增加9.96万吨，D镇一度成为了全市的种粮模范镇。③
2.间断期：特色农业探索（2006—2009年）。2006年中央一号文件首次提到“一村一品”，在全国范围内开始了特色农业的探索。T市发展和改革局与农业局在《T市农业和农村经济发展“十一五"规划》中指出，全面推进农业产业结构战略性调整，进一步优化农产品布局，形成区域优势。T市鼓励大力发展“一镇一品、多镇一品”基地化生产，推进农业结构调整，鼓励各乡镇因地制宜地选择适合本地发展的特色产业。D镇以此为契机进行了特色农业的探索，大量种植水稻的农户纷纷选择了辣椒、卷心菜、番石榴、莲藕等特色经济作物。其中莲藕开始成为一部分村民的首选，有效拓宽了农民增收渠道，收入水平也得到了大幅提升，但此时主要是“碎片化”式的种植，并未达到规模化程度。
3.均衡期：“稻田变藕塘”，打造“一村一品”示范村镇（2010—2019年）。2010年，农业部发布《农业部关于推进“一村一品”强村富民工程的意见》[37]，强调实施“一村一品"强村富民工程，打造特色优势品牌，并正式开始“一村一品”的推荐和认定工作。T市在此过程中推动全市44万亩农村土地合法、规范、有序流转，使土地经营权向承包大户、专业合作社以及下乡企业集中，促进集约化生产，大力鼓励各村镇依托自身优势打造“一村一品"示范村镇。D镇依托莲藕产业，调整了农业结构布局，并建立了农业专业合作社，致力于打造莲藕特色小镇。种植莲藕经济效益高，加上与地方政府发展经济的目标一致，迅速获得了农民和市场的认可，大量粮田耕地因此转变为藕塘。
4.间断期：“藕塘变稻田”，“非粮化”整治期（2020年至今）。针对耕地“非农化”“非粮化”加剧问题，国家出台了一系列耕地保护政策加以应对。2020年9月，国务院办公厅先后印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》④，意味着从国家层面重视耕地使用和保护的问题。D镇所在省的耕地“非粮化”问题突出，按照政策要求进行严格治理整改。D镇作为特色农业非经济作物种植大镇，在本轮的耕地“非粮化”整治行动中成为重点治理对象。在此背景下，大量的藕塘被要求清退复耕，农业用地中的藕塘又改回种植水稻，莲藕产业也受到波及。部分农民的利益受损，“非粮化”治理工作遇到不小的阻力。村镇干部努力做好政策沟通工作，以保证相关政策贯彻和落实。
四、农地使用政策间断均衡式变迁的机理分析
D 镇农地“稻田改藕塘”“藕塘改稻田”迭变的案例，体现了政策间断均衡的典型特征。本部分基于上文所构建的分析框架来剖析农地使用政策的“间断均衡”变迁机理，揭示“为何发生”（触发机制）、“何以间断”（间断机理）、“何以均衡”（均衡机理）演进机理。
（一）政策变迁触发机制
焦点事件是影响政策间断均衡式变迁的触发因素，同时政府决策系统则具有回应性的特点，两者构成了政策间断均衡式变迁的触发机制，将进一步引发政策图景之间的竞争，其运行机理如图2所示。
图2政策变迁触发机制
1.焦点事件的推动。焦点事件的出现是政策发生间断的重要触发机制，主要以中央工作会议、领导人讲话、重大计划以及重要政策出台等形式出现。[38]在农地使用政策变迁的进程中出现了多个焦点事件。家庭联产承包责任制的实行是激发农民种粮积极性的焦点事件，农民种粮积极性大幅提升，D镇也在该时期主要从事粮食生产。2006年的中央一号文件首次提到“一村一品”，推动特色农业在全国的探索，这也可以看作是焦点事件。2010年9月农业部开始“一村一品”的推荐认定工作并逐年公布示范村镇名单，D镇为此成立了专业合作社以提升农业生产组织化水平，大规模种植莲藕成为其主要目标，也在不断向着打造示范村镇的道路上发展莲藕产业。2020年国务院办公厅发布《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，意味着国家层面对遏制耕地“非粮化"问题的高度重视，各地市陆续开展了耕地保护治理行动，D镇大量藕塘被要求复耕种粮。
焦点事件作为政策发生变迁的重要触发因素，同时发挥了激励与约束双重作用。[39]激励作用是打开政策议程设置中“机会之窗”的重要节点[40]，其为解决特定的政策问题提供了契机，也为政策的变革和调整提供了条件。例如有关农民丰产不丰收的报道就推动了政策制定者对增收问题的重视，中央对耕地“非粮化”问题的重视也推动了特色农业政策走向间断。约束作用是指焦点事件在政策图景与政策场域互动中发挥“摩擦”功能，从而阻止政策议程进入。[41]例如，“一村一品”的政策偏好使得因种植莲藕而发家致富的种植大户成为“榜样”，带动更多人进行莲藕的种植，这造成了大量粮田变成了藕田，而想要进行清退复耕却面临巨大的阻力。
2.政府决策系统的回应。及时回应民众诉求和社会深度关切的公共议题是党和政府的重要职责，尤其是在构建服务型政府和责任政府的背景下，回应公众诉求压力加大。事实上，各级政府决策系统对农民各时期的诉求都给予高度重视和积极回应。“三农”问题凸显，应对此问题成为历年来政府一号文件的“标准动作”。自2006年1月1日起对农业税全部免除，并鼓励种植经济作物调整农业结构，依托自身优势发展特色农业产业，以拓宽农民增收渠道，提高农民收人水平。全国各地不断有特色农业产业的尝试，而D镇也在探索中逐渐确立了发展莲藕产业的目标。种粮不赚钱，“丰产不丰收”，很多农民选择把地租出去外出打工挣钱，地块不好的耕地甚至不得不擢荒，农村“空心化”势头显现。
“那时候靠种地是挣不到钱的，靠种粮食更是挣不到钱，如果收成好点的话一亩地扣除投入的成本每年能净挣个几百块钱，但要是遇到自然灾害收成不好的话，怕是还会赔钱的。”（访谈记录：20230716WSY）⑤
此外还对农民保障不足问题进行了回应，如以“三项政策、一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革有效保护了农民的利益，中央财政还对农业保险保费进行了补贴，以稳定农户种粮收益并减轻农民负担，有效保障了农民的权益。
为了扭转农村大量人员外流的情况，D镇积极响应特色农业政策的号召，鼓励农民种植经济收益较高的莲藕，并提供了多方面的支持。靠种粮食不挣钱，村民不愿待在村里。所以搞莲藕产业再提供一些保障优惠措施，自然就有很多人愿意回来了，谁不想既能挣钱又能守在家里呢？（访谈记录：20230719STY）
公众诉求的压力打开政策议程，从而非正式议题能够进入政策议程设置。在被动“倒逼”情景下，短期内形成的政策挑战带给政府巨大的社会压力，这是“压力一回应”模式下政策议程问题的主要来源。[42]而政策决策者又是存在注意力瓶颈的，政策制定者的注意力和时间是重要的稀缺资源，在面对复杂的政策情境与社会问题时，其处理信息能力的有限性将会提高注意力分配的局限性。[43]因此，只能依据各项议题的重要性和迫切性来确定处理的优先级顺序，对于重要且迫切的社会议题要及时进行回应，甚至采取强制措施。一个农业大国，“三农"问题兹事体大，在正负反馈作用下将导致政策图景变化，最终引起政策调整和优化。
（二）政策间断变迁机理
在正反馈作用下，外部力量的冲击及政策执行偏差加速了政策图景的瓦解，相关问题得到重新界定，政策议程与场域发生变化，最终政策垄断崩溃政策发生间断，政策间断变迁机理如图3所示。
外部力量冲击问题重新 政策议程 政策垄断界定 场域变化 崩溃 政策间断
政策执行偏差
1.外部力量冲击。外部力量冲击是政策发生间断的重要推动力量。在防止耕地“非粮化”阶段，D镇农民投入大量成本进行藕塘的改造及莲藕产业的发展，要清退处理就会触及部分农民的利益。下乡资本投入大量资金建厂打造品牌产业，改种水稻也会损害他们的利益，这会遭到他们的抵触。在探索特色农业时期，政策倡议者、支持者等对政策变迁起到了推动作用，他们把情况反映到相关部门以推动问题的解决。在“非粮化”整治时期，在外部力量的作用下，各级农业、环保、文化等社会组织通过新闻报道、专题访谈、网络互动等方式，引导社会各界关注耕地保护工作。在这些外部力量的冲击下，原有的政策图景会失去主导地位并推动政策间断变迁的进程。
我们村民因为技术、资金不足、产品市场等问题向有关部门寻求帮助，随后政府推动建立了专业合作社，并通过提高财务透明度、可信度和规范性，增强信贷获取能力，不仅收到了农业保险保费补贴，还能享受大额低息助农贷款，只需要缴纳部分金额，剩余部分资金由财政补贴。（访谈记录：20230721ZTG）
外部力量成为推动公共政策发生间断的关键性驱动因素[44]，村民的诉求既可以采取制度化的行动措施，通过协商民主对相关的议题设置进行影响，也可以通过信访、媒体曝光等途径来对政策施加影响。外部力量往往能够动用各种资源和手段，直接或间接地表达诉求，来引起社会的广泛关注，进而达到吸引政府的注意力以传递信息的目的。虽然政府注意力分配是以科层制自主决策为主的，但焦点事件以其强大的传播力和影响力触发政府决策壁垒。外部力量的冲击将在政府的决策中得到体现，对问题界定和议程设置产生影响。
2.政策执行偏差。政策执行本质上是政策执行者将政策文件转为具体实践的过程，此过程中蕴含了一种以政策制定与执行二分理论为基础的委托代理关系[45]，其间存在出现偏差的可能。如D 镇农地变迁过程中实施的“占补平衡”制度，就存在着占多补少、占优补劣、占水田补旱地等情况。大量水田被改为藕塘，而用洼地、坡地等劣质地来进行补偿，在数字指标上虽然“占”和“补"数量相抵，但耕地质量却远远不符合补偿耕地质量要求的标准。在特色农业政策实施过程中，打造“一村一品”出现了政策敷衍、政策曲解等情况，政策执行者并未区分粮食主产区与非主产区，为完成经济发展任务，大规模发展特色农业产业，而放松了对粮食生产的关注，这也加速了素有“T市粮仓”的D镇转变成莲藕特色产业小镇的进程。政策执行者在政策执行过程中流于形式、浮于表面，并未将政策转化为建设性、可操作的改进措施。在田长制实践中，乡级田长的任务浮于巡查规定范围的地块，拍照打卡成为了工作内容，基层干部也忙于填写各种台账、表格，存在形式主义问题。
作为田长，我的日常工作是经常到田里进行巡田和摸排清查还耕情况。在巡田过程中及时记录情况，如果发现问题要及时拍照上报，每个月我都要对基本农田和近期复垦的农田进行巡查，而且巡查次数不低于一次，我负责上千亩的耕地的巡查。要填巡田、摸查表，还要作宣传、动员还粮，根本忙不过来。（访谈记录：20230724MXR）
政策执行出现偏差加速了政策间断的进程，因为政策执行偏差会导致政策制度的“空转”，使政策执行效果达不到预期目标。46]在政策执行的委托代理关系中，委托人和代理人都是逐利的理性“经济人”，都希望在委托代理关系中维护和实现自身利益。然而由于利益冲突和信息不对称，在具体实践中会出现逆向选择和道德风险的委托代理困境。[47]逆向选择困境是指代理方可能在获取任务后，隐藏关键信息或选择性地向委托方提供信息，政策执行者的实施方案表面上与政策制定者的要求保持一致，事实上却与原政策精神相违背，政策执行与政策精神“貌合神离”。而道德风险则是指受财政税收约束、政治晋升激励等因素的影响，代理方放弃履行相应的责任甚至进行不道德的行为，导致政策效果的减弱或失效。
（三）政策均衡机理
在负反馈作用下，政策场域稳定包含了“中央一地方一社会反馈"的三阶段的政策渐进调整，制度摩擦阻碍则通过制度惯性与路径依赖维持政策图景的稳定，政策议程设置稳定，政策垄断地位得到维系，政策均衡机理如图4所示。
政策场域稳定政策图景 政策议程 政策垄断政策均衡不变 设置稳定 维系
制度摩擦阻碍
1.政策场域稳定。稳定的政策场域是政策均衡变迁的重要保障，我国政策决策系统具有“自上而下”层级结构的稳定特征。在中央农地使用政策制定中，有权力决定某个问题、改变某个决策的机构组织通常都较为集中，主要是国务院、农业农村部、财政部等机构制定相应政策，地方政府依据中央或上级政府的政策指示执行政策。在案例中，为治理耕地“非粮化”成立的三级田长制中，该市市委书记、市长对耕地保护重点、难点问题亲自部署、亲自推动，“点对点”指导各相关单位制定“一宗一策”整改方案，并建立问题台账，及时跟进整改进度。D镇领导与农管等部门力量，按照整改任务清单，对各类耕地“非农化”“非粮化”行为进行分类妥善处置。另外，社会反馈中普通公众能够对政策执行效果进行反馈，公众利益的综合表达其实最终体现为人民大众的意见。
作为镇长，我感觉D镇清退莲藕“非粮化”工作有点难度，但又必须按照上级要求认真完成。在政策推进初始，按照上级要求，开展运动式清退行动，缺乏对民众诉求的考虑，部分村民利益会受到一定损失，不愿配合。后来，村镇领导分析村民意见反馈后，加强政策宣导，采取一些补偿措施，化解矛盾，积极推进清退工作。（访谈记录：20230726ZMR）。
这种“中央—地方—社会反馈”的稳定结构形成了一种相对垄断封闭的政策场域，使得场域外的其他人难以参与到政策的制定和讨论中来。中央和上级政府在政策制定中主要处于主导地位，地方政府主要综合和落实上级的决策意见。在现有的政策体制和模式下，政策场域相对稳定，政策有序运行并进行渐进的修订与调整，从而政策呈现均衡式的变迁发展。
2.制度摩擦阻碍。制度摩擦阻碍体现在制度惯性作用与路径依赖。制度惯性是政策均衡变迁的“稳定器”，当政策情境中新问题涌现时，原有的政策系统将持续遭受冲击，而制度惯性此时会呈现出明显的阻力作用，在一定程度上展现了政策运行的稳定性与可预见性。在推进“稻田改藕塘”“藕塘变稻田”过程中，村民都会拿出似乎“合理或合法”的合同、文件作为主张权利的依据。制度惯性的阻力作用还体现在政府针对公众诉求问题采取的应对方式上，强调“自己不过是执行上级政策的规定和要求”。D镇在政策执行过程中，特色农业政策图景转为“非粮化”整治政策图景，同样存在制度和体制惯性阻力。上级政府下达任务和要求，基层政府被动配合、运动式执行任务，引发部分村民不满。路径依赖在基层干部政策执行中较为常见，在打造“一村一品”示范村镇过程中，为了完成任务指标，不断鼓励发展莲藕产业。D镇后来还成为该市耕地“非粮化”最严重地区之一，被记者进行了调查报道，这也成为后来开展严厉打击耕地“非粮化”整治行动的主要推动力量，
我们也都知道这种发展势头太迅速了，我们村里共有三千三百多亩的基本农田，以前种植的都是水稻。但几年时间，不断有村民将土地租给外地老板种植莲藕，藕塘面积逐渐扩大。镇里和市里也都知道我们村的情况，不过也没有怎么管，后来被媒体曝光了，才受到了重视进行严格控制。（访谈记录：20230724NJW）
这种“自上而下”“运动式”制度结构所具有的惯性力量有利于政策制定与执行，能够维系政策体系稳定。从路径依赖的角度来看，政府决策依赖过去的政策选择和决策方式习惯而难以改变决策路径，主要表现为技术依赖、制度依赖、价值导向依赖等形式。在制度变迁正反馈作用下，初始选择会形成相应系列的制度集合，这也为制度的长期发展留下了路径依赖[48]，在一定程度上维系了政策的长期稳定。
五、结论与启示
（一）结论
政策过程中稳定与变迁是同一现象的两种不同表现形式，并不能够完全割裂，有必要纳入一个统一框架来进行解释。本文研究结论有如下四点。
第一，间断均衡理论分析框架，对我国农地使用政策变迁机理分析具有较强的解释力和参考价值。基于间断均衡理论分析逻辑机理，在修正后的分析框架下，焦点事件的推动与政府决策系统的回应，可以解释政策变迁“为何发生”的触发机制；外部力量冲击与政策执行偏差则可回答政策“为何间断”的间断变迁机理;政策场域与制度摩擦则可说明政策“为何均衡”的均衡变迁机理。由此也验证了间断均衡理论对我国农地使用政策变迁机理分析具有解释力。
第二，我国政府在政策变迁过程中处于关键主导地位。从D镇所经历的政策过程来看，自新中国成立以来，政府在我国土地政策的制定和实施过程中大体经历了初期的探索均衡期（如土改政策）、“全能主义”政治图景下的强势间断期（“大包大揽”）、历史转折背景下的弱势间断期（如土地承包责任制）、监管与整顿背景下的探索均衡期、培育与监管背景下的发展均衡期、赋权与增能背景下的完善均衡期。中央政府对“三农"问题的注意力分配、政策场域呈现总体稳定、局部调整的特征。
第三，间断期与均衡期并不是绝对的，政策过程以长期稳定为常态，以小幅微调适应环境变化，反映出农地使用政策调整的间断与均衡变迁特征。从实践来看，自改革开放以来，包括D镇在内，我国农地使用政策整体上呈现出“长期均衡—短期间断”的变迁态势，而且表现出调整滞后的特点。长期均衡中蕴含着间断因素，短期间断中也表现出稳定的特点。在长期的政策均衡过程中，也存在局部的间断表现，而且越是处于政策过程的后期环节，所受到的摩擦越大，政策间断性也越大。［23]同时短期间断并不是进入了无秩序、动荡的状态，而是会维持间断特征一段时期，从本质上来看，只是一段时期而非一个时间点。
第四，政府体制、制度结构对政策场域、政策议程乃至整个政策过程中的作用非常明显。有别于西方的政策变迁影响方式，在中国情境下，政府体制和制度结构具有明显区别于西方国家的特点。不同于美国政策过程的“铁三角”，我国政体是人民代表大会制度，国家结构本质上是单一制，政府决策代表了最广大人民的利益，中央决策理念能够自上而下得到执行，政策过程处于一种相对稳定的场域中，政府体制和制度结构在政策过程中的作用非常明显。
（二）启示
研究结果为后续研究提供了可资借鉴的参考，同时，为政策实践提供了有益启示。首先，发挥制度优势，提高政策过程的系统性与前瞻性，实现政策图景的顺滑转换。我国的政策过程具有显著制度特色，发挥好制度优势，可以保证政策过程稳定运行。避免不同时期政策图景的价值标准冲突，以及政策图景之间巨大的矛盾冲突所引致政策的“钟摆式”调整。同时，制度优势也为政策过程和政策目标实现提供可靠的支持和保证。其次，提升政策的回应性、及时性与有效性。党和政府代表人民的利益、服务于人民，这也是指导政策过程的根本原则。通过提高政策回应性，以达到政策过程优化，有效实现政策目标。政策过程中注意力分配优化，政策图景和政策目标合理设计，可降低外部力量冲击以及制度阻力，避免政策陷入“僵局”。再次，重视政策过程影响因素的作用。政策过程受到执行主体、目标群体、资源、环境等诸多因素的影响，政策的明确性和可行性直接影响执行方向和难度；执行主体的能力和意愿决定执行效率；目标群体态度和行为影响政策效果；资源是实施的保障，缺乏资源会导致政策难以落地；环境则为政策实施提供外部条件，不同环境对政策的支持或制约作用不同。最后，加强政策沟通，提升政策有效性。政策沟通是公共政策制定与实施过程中，决策系统内部成员之间及其与外部环境主体开展信息交流，其核心目标在于通过优化信息收集、处理与传递流程提升决策科学化水平，同时借助公民参与机制促进决策民主化进程。在决策科学化方面，其作用在于消除信息不对称导致的决策盲区，促进决策系统内部及与外部环境之间的信息传播与交流，完善信息收集、处理和传递流程，降低决策偏差。在决策民主化层面，通过公开透明化决策过程扩大公民参与，以促进决策民主化。政策沟通通过促进政策相关主体互动来提升政策推进有效性。
注释：
① 农业部2018年改制之后改称农业农村部，本文按照文件发布时间使用部门名称。② 《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电[2020]24号），https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/15/content_5543645.htm，2020年9月15日。③D 镇的各项数据由作者根据T市各年统计年鉴整理得到。④ 《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发[2020]44号），https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-11/17/content_5562053.htm，2020年11月17日。
⑤ 访谈记录编码规制：访谈时间 + 访谈人名简称。
⑥ 政策间断变迁过程中存在政策反对者、政策企业家、公民社会团体等外部力量的冲击[17]金登提出了“政策企业家”（policyentrepreneurs）的概念，指的是某些提出显著影响力政策的倡议者。6]
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责任编辑：武玲玲
Research on the Mechanism of Agricultural Land Use Policy Change Based on the Punctuated Equilibrium Theory
-ACaseStudyofthe"PaddyField-LotusPond"AlternationinDTown
Lin Fengqi
（SchoolofPublicdministrationHebeiUniversityofEconomicsandBusiness，hjiazhuangHebeiO5o，ina）
Abstract：Theregulatioofthe"non-grainization"ofcultivatedlandreflectsthecharacteristicsofpolicypunctuationandbalance betwen "grain"and"non-grain"policies.Basedonarevised punctuatedequilibriumanalyticalframework，thisstudytakes the evolutionofagricultural landinDTownfrom"paddyfields tolotus ponds"to"lotuspondsback topaddyfields"asacasestudy. It analyzes themechanismof policypunctuationandequilibrumchange fromtheperspectivesof "whyitoccurs"，"whyitpunctuates"and"whyitbalances".Thefindings indicatethatthelocalizedaplicationofpunctuatedequlibriumtheoryisexplanatory; thegovernmentplaysakeyleadingrole；governmentalsystemsandinstitutionalstructuressignificantlyinfluencethepolicy process；periodsofpunctuationandequilibriumarenotabsolute，with elementsofpunctuationembedded inlong-termequilibrium.Inthepolicyprocess，itisessentialtoleverageinstitutionaladvantages，enhancepolicyforesightandresposiveness， strengthenpolicyommunication，payatentiontoinfuencingfactors inthepolicyprocess，ndimprovepolicyimplementationeffectiveness.
Key words ： policy change；policy field；policy image；policy implementation；punctuated equilibrium heory
